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院山公墓:公益属性,殡葬事业的基本属性

殡葬服务显然不是纯公共产品,但属于公共产品。殡葬服务是每一个社会成员都要面对、无法回避的刚性需求,市场机制的资源最优化配置原则必然引起消费者之间的竞争,必然引起殡葬服务价格上涨,导致相当部分社会成员无法负担。因此,政府应当把殡葬服务纳入公共产品中并主导殡葬服务的有效供给,以满足社会成员基本需要,维护社会稳定。

公益属性,殡葬事业的基本属性

文 | 刘严宁

关于殡葬事业公益属性的讨论持续了20年,不仅日益得到社会的承认与重视,也逐步引起了思想观念和政策层面的积极回应。2018年9月,民政部公布的《殡葬管理条例(修订草案征求意见稿)》把“明确政府职责、完善基本殡葬公共服务、强化公益导向”作为修订重点,其中规定国家建立基本殡葬公共服务制度,涵盖遗体接运、暂存、火化、骨灰存放、生态安葬等基本服务项目。江苏、湖南等地方政府也在积极推进殡葬事业过程中明确其公益属性。但殡葬服务的特殊性,决定了从理论上阐明殡葬事业的公益属性仍有其必要性和现实性。

院山公墓:公益属性,殡葬事业的基本属性
院山公墓:公益属性,殡葬事业的基本属性

01殡葬服务是否公共产品是科学理解殡葬事业公益属性的基本前提

如果殡葬服务属于公共产品,那么殡葬事业就属于公共事业,强调殡葬事业的公益属性就是可能的;如果殡葬服务不属于公共产品,强调殡葬事业的公益属性就只会是缺乏根基的善良愿望。人们从对殡葬服务大而化之的认识中理所当然地把它归为公共产品。那么,殡葬服务究竟是不是公共产品呢?这就需要先明确一个问题:什么是公共产品?

美国著名经济学家萨缪尔森最早给出了公共产品(public good)的定义:每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少。他还举出了社区的和平与安全、国防、空气污染控制、防火、路灯、天气预报和大众电视等。从定义和这些举例中我们可以看出:公共产品具有两个基本特性:非竞争性和非排他性。所谓非竞争性就是任何人对公共产品的消费都不影响其他人对这同一公共产品的消费,也不会影响整个社会的利益。简单说,就是增加成本(边际成本)和增加拥挤成本(边际拥挤成本)都为零。所谓非排他性就是指公共产品的消费是集体进行、共同消费的,不能在不同消费者之间进行分割。但实际上,我们在现实生活中会发现,能够充分满足这两个特性的公共产品比较少,而殡葬服务显然不属于这一类产品。

这是因为,萨缪尔森所谓的公共产品是纯粹的公共产品,即纯公共产品。而在现实生活中,公共产品的表现形态是非常复杂、多样的,大体可以分为纯公共产品、公共资源、拥挤性公共产品、俱乐部产品、准公共产品等。英国哲学家大卫·休谟提出的“公共地悲剧”就是公共产品的一种类型公共资源。在我国西部一些农村地区,每个村庄都有公共墓地,土地归村集体所有,本村村民去世后都可以无偿占用公共墓地安葬,其结果就是各家族的墓越修越大、占地越来越多,最后不得不拿出更多的耕地来满足全体村民对墓地的需要,造成了土地资源的极大浪费。


据以上分析,我们可以有一个基本判断,殡葬服务显然不是纯公共产品,但属于公共产品。与私人产品的生产与消费的供求均衡是通过市场交易和市场竞争过程进而达到均衡价格得以实现不同,公共产品的生产与消费的供求均衡法则是:当人们为公共产品所愿意的总支付等于公共产品提供者在这一产出水平上的供给价格时,公共产品就达到了均衡。但在实际操作中,这种均衡是很难达到的,特别殡葬服务简单依靠市场规律更难以达到。殡葬服务是每一个社会成员都要面对、无法回避的刚性需求,市场机制的资源最优化配置原则必然引起消费者之间的竞争,必然引起殡葬服务价格上涨,导致相当部分社会成员无法负担。因此,政府应当把殡葬服务纳入公共产品中并主导殡葬服务的有效供给,以满足社会成员基本需要,维护社会稳定。

02我国的社会主义性质决定了殡葬事业的公益属性

确认了殡葬服务的公共产品性质,并不能必然得出公益属性是殡葬事业的基本属性这一结论。因为公共产品既可以由政府主导提供,也可以通过市场机制来提供。从世界范围看,美国就属于比较典型的殡葬服务市场化国家。20世纪,美国的殡葬商业化已经达到登峰造极的地步。美国的殡仪单位都是私营企业,市场经济的运作机制渗透于丧葬服务的几乎所有环节,从死亡登记、遗体美容、悼念仪式到入葬等都有企业介入。

据不完全统计,美国共有22000个私营殡葬服务单位和殡葬设备用品生产公司。高度的市场化也导致了美国殡葬费用居高不下。美国公民丧葬消费差距较大,最低的1000美元,最高的达10万美元以上,棺木的价格从几百美元到几万美元不等,骨灰盒价格有的高达上万美元。市场化运营模式一度造成社会的冲突,特别是低收入家庭因日益高涨的殡葬开支而强烈不满。与此相伴,殡葬领域中一些去市场化的社会机制、社会组织开始在美国公众的殡葬活动中发挥了一定作用,但无法形成能够抗衡市场和资本的有效力量。

与美国不同,我国的社会主义性质决定了必须把公益属性作为殡葬事业的基本属性。社会主义与资本主义及一切剥削社会相比较的优越性,就在于它从根本上消灭了剥削制度,将人民从压迫中解救了出来,国家不再是阶级压迫的工具,而成为代表人民管理社会公共事务,满足人民群众多方面需要的机构。社会主义追求的是人的全面发展、社会的和谐有序,既要满足人民群众幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、老有所养、病有所医、弱有所扶等问题,也要解决逝有所安的问题。

在中国,随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的建立,市场机制被引入社会公共事业领域,一方面比较有效地增加了市场产品和服务的供给,基本满足了人民群众的需求,但另一方面,由于市场机制本身的缺陷和资本的逐利本性,导致新的社会问题的出现,也引起了社会的高度关注。民办医院经营管理中的各种乱象,各种民办教育培训机构不断制造的各种教育焦虑、房地产市场的泡沫等,都充分说明了完全依赖市场无法满足人民群众对公共产品的需求,甚至会带来更加严重的社会问题。


随着中国进入新时代,不论是社会经济发展还是人民群众对美好生活的向往,都要求殡葬事业与时代同步发展。因此,明确殡葬事业的公共事业属性和公益属性已属必要且紧要。《“十四五”公共服务规划》中提出“加强公益性殡葬服务设施建设”也从一个角度证实了国家层面对殡葬事业公益属性的确认,特别是殡仪馆、火化设施、墓地的公益属性将更加突出。

院山公墓:公益属性,殡葬事业的基本属性
院山公墓:公益属性,殡葬事业的基本属性

03落实殡葬事业的公益属性的有效机制

每年清明前后,殡葬服务中的乱收费、天价墓等话题都会周期性地引起热议和各方讨伐,一番纷纷扰扰,而后又归于沉寂,循环往复,已成常态,终是无解。问题究竟出在哪里呢?正如有专家指出的:殡葬服务收费价格既没有体现地方政府关切民生的应有公益性,又不是优质优价、质价相符的真正市场化,与公益和市场“两不沾”,背离了民生导向和市场规律、价值规律,偏离了民意认可和市场认同的常识、常理、常情。这一批评是切中要害的。落实殡葬事业的公益属性,还是要处理好政府与市场的关系。在这里,笔者可以介绍一个“造灯塔”的例子。

经济学史上,灯塔是一个经常引起学者热烈讨论的有趣话题。在欧洲一些气候多变、水流湍急、暗礁潜伏的港口,船只常常在夜晚遭遇触礁,于是建造灯塔就很有必要。很早就有经济学家提出,灯塔非私人建造,因为私人建造难以阻止其他船只免费享用灯塔,无法获得利润收益,收回成本,极不划算。这种公共产品只能由政府提供。20世纪30年代,在几乎所有人都认同这个近乎公理性的结论后,美国经济学家科斯提出,灯塔可以私人建造。科斯用亲身调查证明,有许多灯塔并非政府提供,而是由私人船主自行组织筹资建造。科斯发现像灯塔这样的公共产品,如果由政府建造,其组织赋税和监管等过程的费用可能很高,官僚主义的管理效率又通常很低。

因此,通过市场组织方式进行建造,成本更低,效果更好。在一段时间里,许多人折服于科斯对灯塔的新理解。但也有一些人提出,科斯的解释只适用于一部分较小港口的较小灯塔。现代大港口的大灯塔肯定不行。因为提供后者这种超级公共产品,其组织管理过程非常复杂。国际港口还涉及国家贸易关系,其组织赋税和监管等活动的交易成本可能更高,因此由政府提供是较好的选择。

由这个例子中我们可以看出,灯塔这种纯公共产品既可以由政府提供,也可以由私人建造或私人集资建造。21世纪初,在我国一些通村公路的建设中,实际上也是采用了政府主导、财政资助与村民集资结合的模式进行的,既有效解决了修路资金不足的问题,又加快了通村公路建设的步伐,笔者家乡的路就是这样修起来的。这些实践给我们一个重要启示,政府应当在殡葬服务中发挥主导作用,国有殡葬单位、企业占据主体地位,多元主体有序参与殡葬服务供给,才能真正实现殡葬事业的公益属性。

首先,政府要明确殡葬事业的公益属性,发挥公共事务管理职能,在殡葬服务中发挥主导作用。从改革开放以来我国殡葬事业的发展历程看,虽然没有特别强调公益属性,但政府一直是殡葬服务的主导者,由此也确保了殡葬事业的持续平稳发展。然而,长期以来,政府在殡葬管理和服务中的定位和作用并不明确,存在政企不分的现象,既当运动员,又当裁判员,影响了政府和管理部门的公信力、权威性。在新一轮殡葬改革中,政府及殡葬管理部门要做好顶层设计、制度供给,既要明确管理部门的职责,又要有效规范殡葬服务各方参与主体,包括国有殡葬单位企业、社会资本、社会组织存在和发挥作用的可能性空间,明确边界、行为准则等。


其次,国有殡葬单位、企业要发挥殡葬服务的主力军作用,做到兜底服务,落实殡葬事业的公益属性。《“十四五”公共服务规划》中提出,进一步明确国有经济参与公共服务的领域和条件,推动国有资本在提供公共服务、应急能力建设和公益性服务等领域发挥更大作用。国有殡葬单位、企业要坚持有所为有所不为,聚焦殡葬基本公共服务,加大殡仪馆、公益性公墓的建设、生态葬的推广,满足人民群众的基本殡葬服务需求,实现兜底保障。就如同公办学校、公立医院要基本满足人民群众有学上、上好学,有病看、看好病的需要,对于人民群众更高层次的殡葬服务需求,就可以适当交给市场。

再次,引导社会资本有序参与殡葬服务,满足人民群众多方面、个性化殡葬需求。殡葬事业的公益属性并不排斥、否定市场机制在殡葬事业发展中的存在价值和积极作用。设立科学合理的殡葬行业准入制度和基本条件,加大对社会资本的监管力度,确保社会资本在遵守社会公序良俗和法律法规的条件下,开展市场化殡葬服务,作为政府主导的殡葬服务的有效补充。比如经营性公墓,可以参考房地产领域政策,在政府土地出让阶段就设定一些条件,如建立经营性公墓的政府指导价、规范墓穴规格,既保证企业的合理利润,又防止天价墓、豪华墓、超级墓等的出现。

最后,要积极推动社会组织积极参与殡葬服务,彰显殡葬的公益属性。《“十四五”公共服务规划》非常明确地提出了支持发展社区社会组织的要求。因为社区是距离老百姓的需求最近的,是公共服务的“最后一公里”。因此,要立足社区这个基本单元,支持、帮助建立社区性殡葬服务组织,与基本殡葬服务单位形成联动,由这些社会组织以志愿服务的方式为社区内居民提供一定范围内的基本殡葬服务支持与协助,进一步压缩殡葬非法经营黑色产业链的生存空间。可以通过加强监管与指导、政府向这些社会组织购买服务的方式,确保其能够持续开展服务,保持其公益性质。

(院山公墓转载自殡葬文化)

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